Det er nødvendigt at revitalisere FN

Med Mette Frederiksen som frontløber er Danmark og en række andre lande i gang med en gigantisk oprustning mod dem, ”der vil os det ondt”. Diplomati, forhandling, gensidige aftaler, forebyggelse, fredsmægling er henvist til naivisternes kravlegård. Det er ikke noget voksne og ansvarlige mennesker kan tage alvorligt i den situation, verden nu befinder sig i.

Måske er det omvendt sådan, at en realistisk tilgang kræver, at vi taler sammen, og at ikke kun Vestens, men alle nationers interesser tages alvorligt. Det kræver en institution, hvor forhandlingerne kan føres, og som er i stand til at sætte magt bag de beslutninger, man når frem til. Vi har FN, men det er i dag en afmægtig institution. Skal man så opgive den? Preben Wilhjelm ser et revitaliseret FN som en nødvendighed. Han viser svaghederne i den nuværende konstruktion og kommer med et radikalt forslag til en reform af FN.

Den nedenstående artikel er en let redigeret udgave af et foredrag, Preben Wilhjelm holdt på Christiansborg d. 21. feb. på en konference arrangeret af Fredsinitiativet.

Af Preben Wilhjelm

Hvis vi forestiller os, at den vanvidskørsel, den aktuelle tilstand i verden kan minde om, en dag ender, og vanvidsbilisterne får frataget deres kørekort, så skal vi til at finde ud af, hvordan vi så ordner tingene. Vi må se tilbage til dengang, vi sidst stod i en lignende situation lige efter 2. verdenskrig, hvor man gik sammen for at skabe FN.

Hvis man ser på, hvordan Sikkerhedsrådets opgaver dengang blev formuleret, så skulle tingene jo være i orden. Ifølge Udenrigsministeriet er det Sikkerhedsrådets opgave ”at opretholde international fred og sikkerhed”. Og ”Rådet er det eneste organ i verden, der kan træffe beslutninger, der er gældende for alle FN’s medlemslande.”

Det er let at se, at det ikke har fungeret. Der er noget, der er gået helt galt. Havde det fungeret, havde vi ikke haft nogen Ukraine-krise, ikke nogen Mellemøst-krise, og mange andre kriser og krige ville være undgået.

Intentionen var god nok: Sikkerhedsrådet ”kan iværksætte økonomiske sanktioner, udsende FN-styrker for at forhindre og foregribe uroligheder eller opfordre til konkrete aktioner, såsom våbenembargo eller flyveforbudszoner”. Det fungerer bare ikke, og det må vi lære af.

Vi må altså konstatere, at FN er dysfunktionelt. Og vi må finde ud af, hvad årsagerne er.Behovet er ikke mindre nu end i 1945. Der er kommet mange andre ting til end de konflikter, man dengang havde i tankerne. Ukrainere og russere er lige truede, amerikanere og kinesere og alle vi andre er lige truede, hvis klimakrisen ikke bliver imødegået effektivt, og vi står med en klode, hvor store dele er ubeboelige, og vi får nogle flygtningestrømme, som overstiger alt, hvad vi hidtil har set. Vi får kamp om vandressourcerne osv. osv.

Så der er langt mere og især mere globalt konfliktpotentiale, end der var dengang, og der er behov for at give Sikkerhedsrådet beføjelser også på dette område, så FN-landene skal overholde, hvad der bliver besluttet. En anden mulighed er at oprette et parallelt Sikkerhedsråd, der skulle tage sig af klimaproblemerne.

Vi må altså konstatere, at FN, som tingene har udviklet sig, er dysfunktionelt. Og vi må finde ud af, hvad årsagerne er.

For det første: FN har strukturer, der er fastlagt i 1945, hvor verden så helt anderledes ud. Der var 51 medlemslande, hvoraf 15 havde plads i Sikkerhedsrådet. Nu er der 193 og stadig kun 15 i Sikkerhedsrådet. Det var sejrherrerne, der havde de fem permanente pladser – og det har de stadig. I dag ville kun USA og Kina have været permanente medlemmer, hvis man lægger til grund, hvor store deres befolkninger er, og hvor stort deres bidrag til verdensøkonomien er. De tre øvrige, Rusland, Frankrig og England, er efter disse kriterier andenrangsstater, men de sidder der stadig med vetoret og fast plads.

Og omvendt: Indien har verdens største befolkning og er det største demokrati i verden, den største hindunation, den næststørste muslimske nation og en af de største bidragsydere til FN, når der er brug for mandskab til FN-missioner. Men Indien kan ikke få permanent plads i Sikkerhedsrådet, selv om det er forsøgt flere gange. Det viser, hvor skævt det står til.

Sikkerhedsrådets og FN’s autoritet er nedbrudt. Det er der mange eksempler på, og vi har i Danmark bidraget som en af de værste.For det andet: Ved siden af dette repræsentative problem har vi vetoretten. Det kan godt være, at man var nødt til at indføre den for at blive enige om noget som helst. Men den har vist sig at være værdiløs, når amerikanerne gør, som de vil uanset bebudet veto i Sikkerhedsrådet. Vetoretten er omvendt blevet brugt til at forhindre løsninger. I årtier har man fx saboteret den løsning på Israel-Palæstina-problemet, FN’s Generalforsamling gang på gang har besluttet. Det ville være løst for længe siden, hvis man havde insisteret på tostatsløsningen og sat den igennem med magt. Begge parter ville være utilfredse, men de havde været nødt til at leve med det og ville have vænnet sig til det.

Vetoretten har altså været med til at forhindre, at FN kunne fungere efter hensigten.

Det peger frem mod det tredje problem, nemlig at Sikkerhedsrådets og FN’s autoritet er nedbrudt. Det er der mange eksempler på, og vi har i Danmark bidraget som en af de værste: Da vi deltog i Irak-krigen, som var en ulovlig invasion af et land, der ikke havde provokeret os. Et klokkeklart brud på FN-pagten.

Et fjerde problem er, at Sikkerhedsrådet mangler muskler. De kan vedtage noget, de kan blive enige om, men hvor er musklerne? Alle medlemslande skal stille tropper til rådighed, hvis Sikkerhedsrådet kræver det, men det fungerer kun, når der er tale om fredsbevarende missioner. FN har faktisk for øjeblikket 100.000 mand under våben i fredsbevarende missioner rundt omkring (bl.a. i DR Congo, Sydsudan, Cypern, Kosovo, Libanon, Syrien).  Men ingen til at forhindre, at konflikter faktisk bryder ud.

Allerede i 2013 lagde man fra dansk side vægt på, at ”en reform af Sikkerhedsrådet var en afgørende del af den samlede reform af FN. Det skal ske med villighed til at drøfte nye ideer i den videre proces og sikre, at udviklingslandene bliver bedre repræsenteret.” Har vi gjort noget? Intet overhovedet.Tænk, om man havde haft 100.000 mand stående parat, da Putin begyndte sin optrapning. Den foregik jo systematisk over to måneder. USA’s efterretningstjeneste vidste, at det var besluttet, og de kendte ovenikøbet datoen. Dvs. at der var en ret lang frist. Hvis FN havde haft en international styrke på 100.000 mand, der var veludrustede og kunne mobiliseres meget hurtigt, så man kunne sige, at vi er klar til at beskytte Ukraines grænse i løbet af 8 dage, så var det nok ikke gået som det gik, og man havde måske endda kunnet nøjes med truslen.

Tilsvarende i Mellemøsten, i Afrika og andre steder. Men FN har ikke de muskler.

Det blev drøftet oprindeligt, om FN skulle have en styrke, der kunne mobiliseres meget hurtigt, men det kunne man ikke blive enige om, og det blev udsat og er aldrig blevet til noget. Kofi Annan forsøgte i sin sidste tid at få en væbnet styrke på 60.000 mand. Men det løb ud i sandet.

Der er altså virkeligt behov for en revitalisering, hvis vi går ud fra, at vi bliver nødt til at have et sted, hvor vi kan samles og snakke om tingene og ordne diplomatiske forhold. Vi er nødt til at have et sådant internationalt organ. Mener man det, må man tage højde for, hvorfor det ikke er gået så godt med det FN, der faktisk har den opgave.

Der har undervejs været mange forsøg på at reformere FN. Ofte på tværs af kontinenter for at vise, at det er noget, der er et bredt ønske om. Der var et initiativ fra G4-landene (Tyskland, Japan, Brasilien, Indien). Der var gruppen Uniting for Consensus, også kendt som The Coffee Club, der blev skabt i 1995 og bestod af Italien, Argentina, Canada, Mexico, Pakistan, Sydkorea, Spanien – lande spredt over hele verden, der gjorde et forsøg på at gøre FN mere effektivt og beslutningsdygtigt.

Der var African Union, gruppen af afrikanske lande, der gik sammen om et reformforslag. Det faldt sammen. Kofi Annan prøvede i sin sidste periode at sammenfatte disse forskellige forsøg i to alternativer. De led også skibbrud.

Og senere er der gjort forsøg på at få mere moderate reformer igennem. SL-gruppen  − Schweiz, Lichtenstein, Jordan, Singapore, Costa Rica – har forsøgt. Så kan man spørge: hvorfor har Danmark ikke været med i noget af det her? Det står ovenikøbet i forholdsordren til den danske FN-delegation, at allerede i 2013 lagde man fra dansk og nordisk side vægt på, at ”en reform af Sikkerhedsrådet var en afgørende del af den samlede reform af FN. Det skal ske med villighed til at drøfte nye ideer i den videre proces og sikre, at udviklingslandene bliver bedre repræsenteret.”

Har vi gjort noget? Intet overhovedet.

Nu har Danmark en plads i Sikkerhedsrådet. Ud fra den forholdsordre, der gælder for den nuværende repræsentation, har Danmark ”som tværgående prioritet at forsvare folkeretten inkl. den nationale folkeret og arbejde for et mere ansvarligt og repræsentativt Sikkerhedsråd”. Men er det, hvad vi bruger kræfterne på og kommer med forslag til? Jeg har ikke hørt noget som helst, der peger i den retning.

Et lille historisk tilbageblik kan illustrere den danske position: For 10-12 år siden havde vi som lille land en enestående mulighed for at gøre noget. For det første skyldte vi at bidrage med noget, der kunne styrke FN, efter at vi havde været med til at nedbryde FN’s autoritet med vores ulovlige deltagelse i Irak-krigen.

små lande kan godt udrette noget, hvis de gider og er ihærdige.Desuden havde vi på det tidspunkt en S-SF-R-regering. De tre partier stemte imod, at vi gik ind i Irak sammen med amerikanerne, og man må gå ud fra, at de tre partier var nogle af de mest lydhøre, hvis det drejede sig om at gøre FN til et mere effektivt internationalt forhandlingsorgan. Vi havde ovenikøbet den situation, at vi havde hele fem ministre på udenrigsopgaver. Danmark havde lige haft formandskab for EU, så man havde oprustet udenrigsområdet med en europaminister og en handels- og investeringsminister, som sammen med ministrene for nordisk samarbejde og for udviklingsbistand syntes oplagte til at sondere interessen for en FN-reform. Søvndal var den ’egentlige’ udenrigsminister, men der var fire andre med hver deres stab, og de to blev ledige nu, og så kunne man sige, at nu er der kræfter til diplomatisk at komme ud i verden.

Endelig og måske mest afgørende, så havde Obama lige indledt sin anden valgperiode, og hvis man kender USA, så ved man, at en amerikansk præsident ikke kan gøre noget som helst kontroversielt før i sin anden valgperiode, hvor han ikke kan genvælges. Så hvis vi skulle have en reform, der fx begrænsede vetoretten, så måtte det være et gunstigt tidspunkt. Også i betragtning af, at vi havde en rimelig fornuftig amerikansk præsident i forhold til, hvad de ellers har budt os siden 2. verdenskrig.

De her faktorer sammenlagt og i forhold til, hvad der stod i den danske forholdsordre om en reform af Sikkerhedsrådet, er nok den gunstigste situation jeg har set i mit liv, og det syntes jeg, man skulle gøre noget ved.

Så kan man sige, at Danmark er et lille land, men små lande kan godt udrette noget, hvis de gider og er ihærdige. Sverige sad i mange år som en af de tre ledere sammen med Indien og Jugoslavien i det, man kaldte de alliancefri lande, der prøvede at øve en fornuftig indflydelse på konflikter. Det kunne et lille land som Sverige godt spille en stor rolle i.

Finland førte også en selvstændig politik selv med Rusland som den store nabo og kom med egne nedrustningsforslag, fx Kekkonenplanen, som var et af de vægtigste under den kolde krig.

Norge gennemførte ved dygtigt diplomati fuldstændig diskret en Oslo- proces, som pludselig til alles overraskelse viste sig at have fundet en løsning, som begge parter i Mellemøstkonflikten havde godtaget.

Så Danmark kunne, hvis vi ville. Og når vi nu stod i den situation, og vi skyldte, hvorfor kunne vi ikke begynde at sondere? Vi kunne starte med de tredive lande, der forgæves havde forsøgt at komme med forslag, og spørge dem, hvad de ville være med på.

Vi opstillede derfor en mulig model, hvor Sikkerhedsrådet til enhver tid består udelukkende af de 12-15 mest afgørende lande – uden vetoret. Hvilke kriterier skulle de vælges efter? Ja, det må jo være, at alle mennesker er lige.Jeg tænkte, at en sådan opfordring kommer man ingen vegne med, hvis man bare skriver en artikel om det. Men hvis man nu fik FN-forbundet med på det, så måske. Så jeg kontaktede Jørgen Estrup, der var formand for FN-forbundet i Danmark og tidligere folketingsmand for Det radikale Venstre, og foreslog, at vi skulle prøve at blive enige om noget og forsøge at få Danmark engageret. Han mente også, at det var en usædvanlig gunstig situation, så vi satte os sammen og lavede et forslag.

Hvis det skulle have en chance, skulle det ikke ligne de tidligere syv forslag. Kendetegnende for dem alle var, at Sikkerhedsrådet skulle forøges, så der blev plads til Indien og andre store lande. Også udviklingslandene skulle have bedre muligheder.

Samtidig var der betænkeligheder ved at gøre Sikkerhedsrådet så stort, at det blev uarbejdsdygtigt. Det var en relevant indvending, så vi måtte gøre noget andet. En diplomatisk sondering skal selvsagt ikke begynde med er færdigt forslag, men – som Udenrigsministeriet præciserer i retningslinjerne for den danske FN-delegation – ”med villighed til at drøfte nye ideer i den videre proces”. Det er dog ingen skade til, om man har gjort sig nogle tanker om reform, som ikke allerede har været afvist. Vi opstillede derfor en mulig model, hvor Sikkerhedsrådet til enhver tid består udelukkende af de 12-15 mest afgørende lande – uden vetoret.

Hvilke kriterier skulle de vælges efter? Ja, det må jo være, at alle mennesker er lige, som der står i den amerikanske uafhængighedserklæring. Og som det gjaldt i den danske andelsbevægelse, hvor hver enkelt bonde, uanset bedriftens størrelse, havde det samme at skulle have sagt. Det afgørende kriterium burde altså være befolkningstallet.

Det er jo bare ikke realistisk på internationalt plan. Med de kriterier ville tre af de nuværende medlemmer, Frankrig, Rusland og England, ryge ud. Det ville de selvfølgelig modsætte sig.

I stedet kunne man sige: Økonomien tæller også. Det er en realitet, man ikke kan komme udenom. Man kunne lave en helt objektiv vurdering af, hvilke lande der er de vigtigste, hvis man lader befolkningstal og økonomi tælle lige meget.

Så ville de tre lande komme med som nummer 11, 12 og 13. Men hvad så med de mindre lande, som i det nuværende system kommer i Sikkerhedsrådet på skift cirka hvert tyvende år – som Danmark gør nu? De ville aldrig få den mulighed.

Derfor var tanken et slags tokammersystem. Hvor man ved siden af det store Sikkerhedsråd laver regionale råd, hver med 15-25 lande, som det nu passede bedst med geografien. Og hvor alle lande i den pågældende region havde permanent plads.

Vi er nødt til at gøre noget realistisk, vi er nødt til at give FN muskler og en anden struktur, som er i overensstemmelse med, hvordan verden ser ud i dag. Det burde Danmark arbejde for.Hvis vigtige spørgsmål om sanktioner og militære interventioner fra Sikkerhedsrådets side krævede flertal – måske endda kvalificeret flertal – både i Sikkerhedsrådet og i det pågældende regionale råd, ville de mindre lande reelt få større indflydelse, end de har i det nuværende system. Og formålet med vetoretten ville i vidt omfang være tilgodeset uden at besværliggøre beslutningsprocessen ved et alt for stort Sikkerhedsråd – behandlingen i de to råd kan foregå parallelt.

Den model prøvede vi at skitsere, men det kom der ikke så meget ud af. Det skrev vi senere en kronik om i Politiken – det er 12 år siden, så det er offentligt kendt. Det er det følgende ikke.

Estrup og jeg var enige om, at skulle det lykkes med et dansk initiativ, skulle det gøres så diskret som overhovedet muligt. Vi bad om et møde med udenrigsministeren. Det fik vi og mødte op hos Søvndal, forelagde teksten og sagde: ”Ved du hvad, vi synes det ville være en værdig opgave for en S-SF-R-regering at tage dette initiativ, og hvis du bare vil give det mindste tilsagn om, at du vil tage det alvorligt, så offentliggør vi ingenting. Det bliver din sag, den kører du med.”

Så ventede vi spændt, og 14 dage efter fik vi et brev fra ham om, at han havde talt med sine embedsmænd, ”og de mener ikke, vi kan magte det, så det bliver der ikke noget af”.

Det er jo sådan man gør, hvis man ikke vil noget.

Først derefter sendte vi kronikken ud. Den gav så anledning til, at jeg fik en opringning fra et medlem i Udenrigspolitisk Nævn. Han sagde: ”Du skal lige vide, at jeres kronik har været oppe til drøftelse i nævnet, og vi overvejer at indkalde jer til en nærmere samtale om, hvad det her går ud på.”

Så det var ikke helt uden effekt. Den invitation fik vi bare aldrig. Da vi forhørte os, fik vi at vide, at vi ikke ville blive indkaldt, for vores forslag havde været forelagt udenrigsministeren, og han mente ikke, at det var en opgave, regeringen ville forsøge at løfte.

Det strandede altså, men ideen er der stadigvæk. Jeg vil ikke sige, det er den eneste mulighed, men da alle de hidtidige ideer er skudt ned, er det vel ikke så dårligt at møde op med et konkret forslag, og det kunne fx være det her.

Vi er nødt til at gøre noget realistisk, vi er nødt til at give FN muskler og en anden struktur, som er i overensstemmelse med, hvordan verden ser ud i dag. Det burde Danmark arbejde for.

Preben Wilhjelm er født 1935, uddannet som fysiker og var medstifter af Socialistisk Folkeparti. Efter bruddet i 1967 blev han kendt som specialist i retspolitik og i en årrække som det mest fremtrædende medlem af Folketinget for Venstresocialisterne (1975-84). Han har bl.a. været redaktør af politisk revy, ansat som seniorstipendiat i retsvidenskab ved Københavns Universitet og været chef for DR’s dokumentargruppe. Han er forfatter til adskillige bøger.