Når velfærd bliver til straf: Socialpolitik i nyere dansk velfærdshistorie

Nyere dansk velfærdshistorie har set et skift i forbindelsen mellem integrationsinitiativer, straf og socialpolitik. Et eksempel på denne udvikling er introduktionen af Forældre- og Ungepålæg i den sociale lovgivning i midten af 2000’erne. Disse nye tiltag rummer både socialpolitiske nyskabelser og genkomster. Men mest af alt vidner de om, at vi må nuancere vores idé om den universelle velfærdsstat. 

Af Lea Cecilie Brinkgaard & Cecilie Bjerre
Collage i toppen af Ida Katinka Ploug efter Albert Mertz: Uden titel [1979]

I februar 2002 fandt Ankestyrelsen, at Helsingør kommune havde overtrådt loven. I årevis havde kommunen, uden lovhjemmel, oprettet såkaldte ”sigøjnerklasser” i de lokale folkeskoler med henvisning til ”sigøjnerbørnenes” høje fraværsprocent. Ud over at oprette segregerede klasser indførte de kommunale myndigheder også en sanktionsordning, hvor forældre kunne få frataget deres sociale ydelser, hvis deres børn fortsat havde for højt skolefravær. ”Skolemulkt”, altså bøder for skoleforsømmelse, var ellers for længst blevet dømt ude i det socialpolitiske repertoire med deres afskaffelse i 1970.1

Borgmesteren reagerede ikke, som man måske kunne have forventet på Ankestyrelsens afgørelse. I stedet for at beklage sagen ønskede borgmesteren, at økonomiske sanktioner mod forældre skulle udbredes til den nationale sociallovgivning. Det var, mente han, for børnenes bedste.2

Fra ulovlig kommunalpolitik til national socialpolitik

Helsingør-borgmesterens vision blev modtaget med begejstring på Christiansborg. Ifølge daværende Integrationsminister, Bertel Haarder (V), var Helsingørs tilgang til ”sigøjnerbørnene” på linje med regeringens nationale integrationsstrategi. Ikke de segregerede klasser, men muligheden for sanktioner via sociale ydelser. Ministeren delte således Helsingør-borgmesterens ambition om at udbrede modellen til alle landets kommuner, og i 2005, få år efter sagen i Helsingør, blev det nye socialpolitiske instrument, forældrepålæg, introduceret på nationalt plan.

Forældrepålægget blev en del af regeringens integrationsplan, Ny chance til alle,3 og det var dermed specifikt målrettet familier med etnisk minoritetsbaggrund i Danmark. Formålet med forældrepålægget var at ’ansvarliggøre’ disse forældre gennem en række konkrete pålæg, som forældrene skulle følge i en (af kommunen bestemt) periode. Hvis forældrene ikke overholder disse pålæg, fx ved ikke at sørge for, at deres børn kommer i skole, hvis de bliver involveret i kriminalitet eller ikke deltager i forældreprogrammer, kan de trækkes i børnefamilieydelsen.

Helsingør-sagen, og dens efterfølgende indryk i den nationale sociallovgivning tre år senere, markerer et skift i forbindelsen mellem integrationsinitiativer, straf og socialpolitik. Introduktionen af forældre- og de senere tilkomne ungepålæg viser, at nyere tids ’straffende vending’ (en udvikling præget af ’tough on crime’-diskurser og initiativer som fx længere straffe samt et øget antal af indsatte)4 ikke kun har udspillet sig i den retspolitiske sfære, men også præger det socialpolitiske område.

Sammenfletningen af straf og socialpolitik ligner en genkomst af 1800-tallets socialpolitiske paroler og skelnen mellem ’værdigt’ og ’uværdigt’ trængende. Men selvom sanktioner i socialpolitikken har en lang historie i den danske velfærdsstat, rummer 2000’ernes socialpolitik også nyskabelser. Introduktionen af forældre- og ungepålæg illustrerer, hvordan både integrationsinitiativer og straf flyttede ind i socialpolitikken på nye måder.

Den nordiske undtagelse?

Den straffende vending har karakteriseret udviklingen i de fleste vestlige lande de sidste tre årtier (mest markant i USA og UK), og der er derfor opstået en øget forskningsinteresse for komparative kriminologiske studier af, hvorvidt og hvordan de nordiske velfærdsstater adskiller sig fra denne udvikling. De nordiske lande bliver ofte i international kriminologisk forskning omtalt som udpræget ’milde’ og ’humane’, når det kommer til straffeudøvelse.5

Dertil må vi have blik for, hvem der konkret straffes med de nye sanktionsmuligheder i socialpolitikken, og her er det nyttigt at referere til begrebet ’welfare chauvinism’.  Men der er nuancer til fortællingen om den nordiske straffeexceptionalisme. Nordiske forskere som Peter Scharff Smith og Vanessa Barker har fx vist, hvordan straf i Norden er præget af de nordiske velfærdsstaters iboende dualistiske karakter: de hviler på ’støtte’ og ’straf’ på én og samme tid. Denne dualisme er knyttet til en opfattelse af nationalt medlemskab, som viser sig som en skelnen mellem ’os’ og ’dem’.6

Men foruden at studere straf i de nordiske velfærdsstater, er det i særdeleshed vigtigt at undersøge det socialpolitiske område for at få et mere retvisende billede af den straffende vendings indvirkning i Norden. Og introduktionen af forældre- og ungepålæg i midten af 2000’erne er netop et eksempel på, at vi må inddrage andre områder end udelukkende det retspolitiske, hvis vi skal forstå den straffende vending i en nordisk velfærdskontekst.  Dertil må vi have blik for, hvem der konkret straffes med de nye sanktionsmuligheder i socialpolitikken, og her er det nyttigt at referere til begrebet ’welfare chauvinism’.

’Welfare chauvinism’ henviser til velfærdspolitikker, der har et eksplicit mål om generøs velfærd til nogen og eksklusion af andre grupper (fx flygtninge og nytilkomne borgere). Der findes dog et andet begreb, som er mere relevant i denne sammenhæng, nemlig ’indirect welfare chauvinism’. Her rammer lovgivningen i princippet alle, men intentionen er at ramme bestemte grupper i befolkningen.7 Et eksempel kunne være familiesammenføring, som rammer alle, der vil giftes med en udenlandsk partner, mens intentionen bag lovgivningen skal findes i et politisk ønske om at begrænse indvandring fra ikke-vestlige lande. Forældrepålægget har samme konstruktion. Det kan ramme alle familier i Danmark, men det er vokset ud af en integrationsindsats og legitimeres som et sådant initiativ.

Introduktionen af forældrepålæg i Danmark nuancerer den danske velfærdsstats exceptionelle og universelle karakter. Forældre- og ungepålæg viser nemlig, at strafferetlige instrumenter rykkede ind i socialpolitikken for at regulere en ny befolkningsgruppe, der blev anset som en ’problembefolkning’.

Ansvarliggørelse af det ’etniske proletariat’

Introduktionen af forældrepålæg i 2005 var præget af en udbredt politisk tilslutning til principper om ansvarspådragelse som socialpolitisk sigte. Som det fremgik i Regeringsgrundlaget, Nye mål fra 2005,8 havde VK-regeringen således også en ambition om at styrke forældreansvaret.

Regeringen ønsker i stærkere omfang at markere samfundets afstandtagen til forældre, der mangler viljen til at leve op til deres forældreansvar, f.eks. ved børnenes omfattende udeblivelse fra skolegangen, eller forældrenes manglende indsats i forhold til at undgå børnenes gentagne kriminalitet.9

To år forinden havde socialministeriet konkretiseret den specifikke befolkningsgruppe, som ansvarsoprustningen var rettet mod:

[N]ogle [forældre] skal støttes og motiveres til at påtage sig ansvaret, fx fordi de ikke er vokset op i Danmark og derfor har en meget begrænset viden om det danske samfund og dets forventninger.10

Forældrepålægget var rettet mod netop denne gruppe, der ansås for at have behov for at tilegne sig viden om det danske samfund og dets værdier for at kunne fungere ordentligt som forældre. Målgruppen blev betragtet som uansvarlige forældre, der kunne, men ikke ville tage ansvar for deres børns opvækst. Ministeren fremhævede, at økonomiske sanktioner var tænkt som et gennembrud i dansk sociallovgivning, idet de brød med den gængse praksis blandt socialarbejdere, som blev anset for at være alt for ’slappe’ i deres tilgang til minoritetsborgere.

I 2009 blev ordningen med forældrepålæg skærpet, fordi kommunerne havde vist sig at være tilbageholdende med at anvende redskabet.11 Ordningen blev derfor ændret fra en kan-bestemmelse til en skal-bestemmelse, hvilket betød, at kommunerne nu var forpligtede til at meddele forældrepålæg, når forudsætningerne for det var til stede.12 Denne skærpelse brød således med ideen om, at socialarbejderens faglige skøn skulle danne grundlaget for sådanne vurderinger, som ellers har været en grundsten i det sociale arbejde i Danmark.13

Styrkelsen af forældrepålægget i 2009 blev desuden suppleret med et ungepålæg, der var rettet mod ansvarliggørelsen af de unge selv. Som noget nyt, og ganske bemærkelsesværdigt, blev det nu – i den sociale lovgivning – muligt at overvåge unge mellem 12 og 18 år med elektronisk fodlænke, hvis de ikke overholdt deres pålæg. Desuden fik kommunerne mulighed for at inddrage politiet, hvis den unge opholdt sig steder, der gik imod pålægget, ikke var hjemme på det pålagte tidspunkt eller lignende.14

Selvom muligheden for at bruge elektronisk fodlænke blev afskaffet allerede i 2011,15 markerede brugen af strafferetlige redskaber på det sociale område alligevel et betydeligt skift, der påvirkede kriminalitetsindsatsen over for unge i det sociale system fremadrettet. Den seneste reform af ungdomskriminalitetsindsatsen fra 2019, der indførte Ungdomskriminalitetsnævn og Ungekriminalforsorg, er et eksempel.16 Som et led i 2019-reformen blev målgruppen for ungepålægget desuden udvidet til at omfatte børn ned til ti år og blev derfor også omdøbt til børne- og ungepålæg. Denne udvidelse betød, at kommunerne nu var forpligtet til at tildele påbud hurtigere og mere effektivt i alle sager, hvor børn og unge mellem 10 og 17 år var mistænkt eller sigtet for at overtræde loven.

Den politiske iver efter at håndtere formodede uansvarlige forældre og deres ’asociale’ børn med hurtige reaktioner og sanktioner stemte ikke overens med socialarbejdernes ideer om at løse sociale problemer. Ansvarsinterventionen var udtryk for politisk konsensus. Med undtagelse af ophævelsen af brugen af fodlænker i socialpolitikken er både forældre- og ungepålæg kun blevet styrket af skiftende regeringer siden deres introduktion i midten af 2000’erne. Da den socialdemokratiske regering kom til magten i 2011, støttede den ikke kun indsatsen, men ønskede tilmed at skærpe kommunernes brug af dem. En Rambøll-rapport fra samme år havde nemlig vist, at kommunerne var tilbageholdende med at tage de nye socialpolitiske redskaber i brug. Af de 98 kommuner, der blev evalueret, havde 26 kommuner aldrig udstedt et forældrepålæg og kun fem havde meddelt ungepålæg.17

Den politiske iver efter at håndtere formodede uansvarlige forældre og deres ’asociale’ børn med hurtige reaktioner og sanktioner stemte ikke overens med socialarbejdernes ideer om at løse sociale problemer. Evalueringen understregede således socialarbejdernes modstand mod at iværksætte økonomiske sanktioner over for familier, der i forvejen var dårligt stillede.

Socialdemokraterne lagde ikke kun pres på kommunerne til at øge brugen af de nye pålæg, men understregede også, hvilke familier kommunerne særligt skulle fokusere indsatsen på. Som Social- og Integrationsminister, Karen Hækkerup, alarmerede i 2013, var man bekymret for fremkomsten af et nyt ”etnisk proletariat”, hvor forældrene sad gemt bag ”nedrullede gardiner, tændt for parabolen, og som tror, at de kan få lov til at opdrage deres børn, som om de ikke er flyttet til et nyt land.”18

Velfærd for nogen

Forældrepålægget deler en række træk med 1800-tallets fattigforsorgs principper og skelnen mellem ’værdigt’ og ’uværdigt’ trængende borgere. Myndighedernes hjælp og støtte blev omformet til en disciplinerende socialpolitisk intervention.Siden 1980’ernes bestræbelser om at modernisere den offentlige sektor, var både den politiske diskurs og praksis præget af ideer om individuelt ansvar og det frie valg. Sammen med principper om ansvarliggørelse tilføjede 1990’ernes aktiveringslinje i beskæftigelsespolitikken et øget fokus på ’pligter’ over ’rettigheder’ i det socialpolitiske idelandskab.19 Og særligt immigrationsspørgsmålet stod for skud i debatten, der ofte omhandlede etniske minoriteters adgang og ret til velfærdsydelser samt integration i det danske samfund.20

Forældrepålægget deler en række træk med 1800-tallets fattigforsorgs principper og skelnen mellem ’værdigt’ og ’uværdigt’ trængende borgere.21 Den universelle velfærdsydelse (børnefamilieydelsen) blev således betinget af, at forældrene overholdte en række pligter.22 Myndighedernes hjælp og støtte blev omformet til en disciplinerende socialpolitisk intervention.23 Med forældreansvaret som interventionsmål trådte socioøkonomiske årsagsforklaringer på børn og unges udfordringer samtidig i baggrunden. Som justitsminister Lene Espersen proklamerede i 2008:

Fra parnasset har det altid lydt, at det kun er socialt udsatte, der bor i ghettoer, der begår kriminalitet. Altså er det et socialt problem og nærmest ikke forældrenes problem, men samfundets skyld. (…) Men forudsætningen er, at deres forældre har opdraget dem.24

På den måde illustrerer introduktionen af forældre og ungepålæg, hvordan teknikker fra den straffende sfære rykkede ind på det sociale område. Ikke blot med redskaber, der imiterer 1800-tallets fattigforsorg, men også med tilbageholdelse af traditionelt universelle velfærdsydelser og brugen af fodlænker og politi til at håndhæve socialpolitiske sanktioner. Og som noget nyt, var denne nye sammenfletning af integrationsinitiativer, straf og socialpolitik, rettet mod en bestemt del af befolkningen: etniske minoritetsfamilier.

Men er den straffende vending ikke et naturligt svar på en stigende kriminalitet blandt unge? Det korte svar er nej. Siden slutningen af 1980’erne er ungdomskriminaliteten i Danmark faldet voldsomt, og en stor del af den alvorlige kriminalitet bliver begået af en meget lille gruppe.25 Den nye forbindelse mellem integrationsinitiativer, straf og socialpolitik afspejler snarere en ny opfattelse af sociale problemer som et produkt af (udeblevet) individuelt ansvar, som særligt er rettet mod Danmarks etniske minoritetsbefolkninger.

Etableringen af forældre- og ungepålæg udfordrer på den måde den traditionelle opfattelse af en universel velfærdsstat, der omfordeler statens goder ud fra et princip om rettigheder og lighed. Sanktionerne i socialpolitikken regulerer således en ny gruppe af ”uværdige” medlemmer af den danske velfærdsstat.

Siden forældrepålæggets indførelse i starten af 2000’erne er der kun kommet skærpelser til. Senest med Ghettoloven i 2018, hvor det blev indført, at en fraværsprocent på over 15 procent skulle føre til, at børnechecken blev trukket. I 2022 blev der registreret knap 15.000 tilfælde med for højt fravær, men kommunerne har kun frataget børnechecken i omkring fire procent af tilfældene. Kommunerne er altså fortsat tilbageholdende med at tage sanktionsmulighederne i brug. Børne- og undervisningsminister Mattias Tesfaye (S) udtalte i den forbindelse, at det måske alligevel var på tide at revurdere sanktioner med børnechecken, fordi: ”det er en dyr og administrativ løsning i forhold til at lykkes med meget lidt.”26 Måske er der begyndende tegn på, at der også kan være grænser for den straffende socialpolitik – hvis ikke etiske så i hvert fald når denne strategi viser sig for dyr og ineffektiv.

Print Friendly, PDF & Email
  1. DR.dk (2006) ”Bøde hvis børn ikke kommer i skole” 6. november. https://www.dr.dk/nyheder/indland/boede-hvis-boern-ikke-kommer-i-skole
  2. Nielsen, J. (2003) ”Kunsten at lave en lovlig sigøjnerlov” Politiken. 6 november.
  3. Regeringen (2005) En ny chance til alle: regeringens integrationsplan. Kbh: Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration.
  4. Se bl.a. Garland, D (2001) The Culture of Control. Crime and Social Order in Contemporary Society. Oxford University Press; Pratt, J et al. (red) (2005) The New Punitiveness: Trends, Theories, Perspectives. Cullomton: Willian; Balvig, F (2005) When Law and Order Returned to Denmark, Journal of Scandinavian Studies in Criminology and Crime Prevention, 5(2): 167-187. https://doi.org/10.1080/14043850410010711; Johnston, H (red) (2008) Punishment and Control in Historical Perspective. Palgrave Macmillan London. https://doi.org/10.1057/9780230583443
  5. Se fx Pratt, J & Eriksson, A (2013) Contrasts in Punishment: An Explanation of Anglophone Excess and Nordic Exceptionalism. Routledge; Pratt, J (2007) Scandinavian Exceptionalism in an Era of Penal Excess: Part I: The Nature and Roots of Scandinavian Exceptionalism. British Journal of Criminology 48(2): 119–37. https://doi.org/10.1093/bjc/azm072.
  6. Se fx Barker, V (2013) Nordic Exceptionalism revisited: Explaining the paradox of a Janus-faced penal regime. Theoretical Criminology 17(1): 5–25. https://doi.org/10.1177/1362480612468935; Barker, V (2018) Nordic Nationalism and Penal Order: Walling the Welfare State. Routledge. https://doi.org/10.4324/9781315269795; Smith, P S (2012) A critical look at Scandinavian exceptionalism: Welfare state theories, penal populism and prison conditions in Denmark and Scandinavia i Ugelvik, T & Dullum, J (red) Penal Exceptionalism? Nordic Prison Policy and Practice. London: Routledge, 38-57; Ugelvik, T & Smith, P S (red) (2017) Scandinavian Penal History, Culture and Prison Practice: Embraced by the Welfare State? Palgrave MacMillan. https://doi.org/10.1057/978-1-137-58529-5
  7. Careja, R, Elmelund-Præstekær, C, Baggesen Klitgaard, M, & Larsen, E G (2016) Direct and indirect welfare chauvinism as party strategies: an analysis of the Danish People’s Party. Scandinavian Political Studies 39(4): 435–457. https://doi.org/10.1111/1467-9477.12075.
  8. VK Regeringen II (2005) Nye mål. Regeringsgrundlag
  9. VK Regeringen II (2005) Nye mål. Regeringsgrundlag, 31.
  10. Ministerudvalg for negativ social arv og social mobilitet (2003) En god start til alle. Socialministeriet, 11.
  11. Folketingstidende 2008-09, 1. behandling af lovforslag nr. L 114. Forslag til lov om ændring af lov om social service. (Skærpelse af reglerne om forældrepålæg og indførelse af ungepålæg).
  12. SKR nr 9195 af 24/04/2009, Skrivelse ændring af lov om social service (Skærpelse af reglerne om forældrepålæg og indførelse af ungepålæg), Social­, Bolig­ og Ældreministeriet.
  13. Se fx: Bjerre, C (2021) Når staten er far og mor. Anbringelser af børn i Danmark, 1905-1975. Syddansk Universitetsforlag; Rosenbeck, B (2001) ”En fribåren social skole” – da det sociale hjælpearbejde blev til en uddannelse, i Hjorth, K & Warring, A (red) Handlingens Kvinder, Roskilde Universitetsforlag, 127-164.
  14. L 167 Lov om ændring af lov om social service (Skærpelse af reaktionsmuligheder over for kriminalitetstruede børn og unge (2010). Tilgængelig via https://www.ft.dk/samling/20091/lovforslag/l167/index.htm
  15. L 50 Lov om ændring af lov om social service (Afskaffelse af elektronisk overvågning af børn og unge og skærpelse af kriteriet for anbringelse på sikrede afdelinger) (2011).
  16. L 84 Forslag til lov om bekæmpelse af ungdomskriminalitet (2018).

    Available at: https://www.folketingstidende.dk/samling/20181/lovforslag/l84/index.htm

  17. Rambøll (2011) Evaluering af forældrepålæg (§57A) og ungepålæg (§57B) Kbh: Rambøll.
  18. Bonde, A & Haslund E A (2013) ”Hækkerup klar pisk og gulerod med”. BT 27. maj.
  19. Horn, A, Kevins A & van Kersbergen, K (2022) The paternalist politics of punitive and enabling workfare: Evidence from a new dataset on workfare reforms in 16 countries, 1980–2015. Socio-Economic Review, mwac060. https://doi.org/10.1093/ser/mwac060; Kolstrup, S (2022) Forandringens årti: Mellem velfærd og nyliberalisme 1990-2001. Frederiksberg: Frydenlund; Olsen, N (2019) The Sovereign Consumer: A New Intellectual History of Neoliberalism. London: Palgrave Macmillan; Petersen, J H, Petersen, K, & Christiansen, N F (2014) Det socialpolitiske idelandskab, i Petersen, J H, Petersen, K. & Christiansen, N F (red) Hvor glider vi hen? Dansk Velfærdshistorie, bind 6. Odense: Syddansk Universitetsforlag, 87–176.
  20. Jønsson, H V (2014) Immigrations- og integrationspolitik, i Petersen, J H, Petersen, K & Christiansen, N F (red) Dansk Velfærdshistorie: Hvor glider vi hen? Odense: Syddansk Universitetsforlag, 861–997, 960-961.
  21. Egelund, T (2006) Styrkelse af forældreansvaret? i Egelund T and Jakobsen T B (red) Behandling i socialt arbejde. Kbh: Hans Reitzel, 237-252.
  22. Kiely, E & Swirak, K (2022) The Criminalisation of Social Policy in Neoliberal Societies. Bristol University Press.
  23. Brinkgaard, L C (2022) En ungdom uden kriminalitet: Straf, velfærd og neoliberalisme i Danmark, 1990-2010. Temp – Tidsskrift for Historie 13(25): 114–136.
  24. Svane, A M & Boddum, D I ”Til kamp mod slatten opdragelse” Jyllands-Posten 29. august 2008, citeret i Brinkgaard (2022).
  25. Se fx Balvig, F (2006) Den ungdom! Om den stadigt mere omsiggribende lovlydighed blandt unge i Danmark. Glostrup: Det Kriminalpræventive Råd; Pedersen, A B og Jørgensen, T T (2017) Udvikling i ungdomskriminalitet. De mest kriminelle. Kbh: Justitsministeriets forskningskontor.
  26. Henriksen, M & Hansen, R L (2023) ”Kun få får frataget børnechecken trods for meget ulovligt fravær i folkeskolen,” DR.dk. Tilgængelig via https://www.dr.dk/nyheder/politik/kun-faa-faar-frataget-boernechecken-trods-meget-ulovligt-fravaer-i-folkeskolen