Embedsværkets lovgivende magt

Af Peter Heyn Nielsen

Når embedsmænd lovgiver
Jørgen Grønnegård Christensen, Jørgen Albæk Jensen, Peter Bjerre Mortensen og Helene Helboe Pedersen
Djøf Forlag, 2020

 

Den store nedlukning af Danmark som følge af coronakrisen havde efter en måneds tid ført til, at Folketinget havde vedtaget ”16 hastelove med i alt 46 bemyndigelser”, som Altinget.dk kunne berette. I undtagelses- eller krigstilstand er alle øjne rettet mod den udøvende magt: Regeringen. I Danmark i høj grad mod statsministeren. Når fjenden er trængt ind i landet, er der ikke tid til at diskutere alverdens sager til bunds og afveje nuancer, fordele og ulemper dybdegående, som det ellers er kernen for lovgivende forsamlinger som Folketinget. Der skal handles – i dette tilfælde i kampen mod en ukendt smitsom virus.

Bemyndigelser kommer af formuleringer i lovene, hvor der gives ret til at fastsætte regler ved administrative forskrifter – som regel til ministeren, undertiden til styrelser under ministerierne. Det kunne eksempelvis være med en formulering i loven, der lyder, ”ministeren fastsætter nærmere regler”. Dem er der i al hast blevet givet en række af ved coronaens indmarch i landet, hvilket ikke mindst har givet sundhedsministeren vide beføjelser.

Fastsættelsen af regler kommer typisk i form af bekendtgørelser. Bekendtgørelsers eksistens er nok kendt, men hvad er egentligt omfanget af brugen af bekendtgørelser? Det har hidtil været ukendt. Når embedsmænd lovgiver viser imidlertid, at regulering med udgangspunkt i bekendtgørelser har været kraftigt stigende de seneste 30 år – dermed også i fredstid. Forårets coronakriseforårsagede undtagelsestilstand har blot forstærket en i forvejen eksisterende tendens. Som det fremgår i slutningen af bogen, rejser udviklingen spørgsmålet, om det er ”demokratisk og parlamentarisk i orden”, at beslutninger flyttes ”fra Folketinget til regeringsapparatet”?

Bogens resultater fremstår endnu stærkere, når de betragtes i et længere historisk perspektiv. I løbet af hele det tyvende århundrede eskalerede antallet af love, der årligt vedtages i Danmark. De seneste 30 år har Folketinget i snit vedtaget omkring 200 love om året, og disse har i al væsentlighed været fremsat af regeringen. Det vidner om et stadigt mere gennemreguleret samfund og om forsøg på at holde en eller anden form for kontrol med den vildtvoksende offentlige sektor. At det er regeringen, der fremsætter praktisk talt alle vedtagne lovforslag, viser også fordelen ved at have regeringsmagten, hvis man vil påvirke denne regulering. Regeringens ministre har privilegeret adgang til de embedsmænd, der formulerer de komplekse lovtekster. Ved at fokusere på omfanget af bekendtgørelser, står det nu også klart, at reguleringens udvikling i virkeligheden er langt mere omsiggribende.

Bogens forfattere er et kollegium af fire professorer inden for beslægtede – men ikke ens – områder: Jørgen Grønnegård Christensen og Peter Bjerre Mortensen (offentlig forvaltning), Jørgen Albæk Jensen (offentlig ret) og Helene Helboe Pedersen (komparativ politik). Det er et fagligt erfarent og kompetent hold, men også et med en større interesse for forvaltning end eksempelvis parti-politik og parlamenter. Bogen blev i sin tid bestilt af Folketingets ledelse, præsidiet, med ønsket om en tilbundsgående undersøgelse af, hvordan lovgivningsprocessen har udviklet sig, med fokus på bemyndigelser. Nu foreligger det endelige resultat, hvor en lang række tal sætter afgørende fokus på udviklingen af lovgivningsprocessen, Folketinget og i bredeste forstand det danske demokrati.

En ting er det store antal af love, der med hjælp fra embedsværket formuleres og siden fremsættes af skiftende regeringers ministre. Folkeskolen er ifølge bogen eksempelvis reguleret af én lov, hvilket gælder i dag såvel som i 1993. I dag har loven til gengæld mere end 17.000 ord mod kun 6.800 i 1993. Det viser en stigende regulering, selvom antallet af love på området er konstant. Oven i det skal man lægge, at der i det danske samfund er flere gældende love end tidligere – fra omtrent 1.150 for 30 år siden til 1.400 i dag. De nye love afløser ikke kun eksisterende love, de supplerer dem også, således at det samlede lovkorpus vokser og resulterer i en støt stigende regulering af det danske samfund.

Særligt originalt for bogen er det, at forfatterne også undersøger regulering i form af love med de nævnte bemyndigelser og de deraf følgende bekendtgørelser. Det har tidligere undersøgelser af lovgivningsprocessen i Danmark ikke forholdt sig til. Stigningen af love med bemyndigelser – som nævnt i indledningen – er i perioden steget kraftigt. Nogle love indeholder få eller ingen bemyndigelser, andre love kan indeholde over 100. Der er sågar sket en større stigning af bemyndigelser til andre end ministrene, altså som oftest styrelser.

De mange bemyndigelser har medført, at antallet af gældende bekendtgørelser er steget fra 3.700 til 5.700 fra 1990 til i dag. Ved undersøgelsens afslutning summede det op til, at landet er reguleret af for 4,8 millioner ords love og for 15,9 millioner ords bekendtgørelser. Det er tyve ministre, der er ansvarlige over for folketing og offentlighed for indholdet, hvor det nok er fair at antage, at der er en vis variation i mængden læsestof, alt efter om man er kirkeminister eller erhvervsminister. Hvad angår de mere komplekse ressortområder, findes der dermed næppe én minister, der er dybt nede i materien i den samlede regelmasse under deres ressort.

Har Folketingets ordførere begreb om den omfattende regulering? Har vi et folketing, der kan holde øje med, om ministrene har styr på al det? De mange tal er konkrete vidnesbyrd om, at Folketingets centrale opgave med at kontrollere regeringen også har ændret karakter. Men antallet af folketingsmedlemmer forbliver stabilt. Forfatterne stiller derfor spørgsmålstegn ved, om folketingspolitikere kan kapere dette udvidede arbejdspres, da vi har at gøre med ”travle mennesker med en arbejdsdag, som ikke giver det bedste grundlag for koncentration og fordybelse”. Det vil fortsat være situationen, når coronakaosset aftager, og en mere normal hverdag vender tilbage. Bogen beskriver meget illustrativt, hvordan folkeskoleloven i 1958 indeholdt konkrete beløb for, hvor meget staten måtte give i tilskud til lokale skolers gymnastiksale og skolekøkkener. I dag er normen, at denne detailstyring foretages af ministre eller embedsmænd.

Man kan i parentes spørge, om ministre – i modsætning til folketingspolitikere – har bedre vilkår for koncentration og fordybelse? Men det er uden for forfatternes mandat at undersøge. Tidligere forskning har vist, at danske ministre i årevis har været overbebyrdede, så måske det ikke er tilfældet. I givet fald stiller det embedsværket særligt stærkt over for både minister og folketing.

En bog skal bedømmes på sine egne præmisser. Når embedsmænd lovgiver skal derfor også læses som en præsentation af dybdegående politologiske analyser, ikke som en knaldroman. Bogen har både kapitler af mere generel karakter, mens kapitlerne 4-7 rummer mere snævre, dybdegående analyser af reguleringen inden for fire forskellige velfærdsområder: Folkeskole, beskæftigelse, finansiel virksomhed og miljø. Er man ikke beskæftiget i forskningsverden, forvaltningen eller sågar Folketinget, kan man måske gå lettere hen over disse fire kapitler, hvor detaljeringsgraden kunne blive en vel stor mundfuld. Som Bertel Haarder, der blandt alt muligt andet politikrelateret har en kandidatgrad i statskundskab, skrev om bogen: ”For informationsværdien skal bogen have seks A’er. For underholdningsværdien får den kun to.”

Ifølge Grundlovens paragraf 3 er den lovgivende magt hos kongen og Folketinget i forening. Hvor vi har vænnet os til, at kongen her betyder regeringen, rejser Når embedsmænd lovgiver spørgsmålet om, hvad vi skal lægge i Folketingets rolle. Og om embedsværket skal føjes til, som bogens titel antyder. Hvad angår Folketinget, fremhæver forfatterne, at skiftende forligskredse dog har større indflydelse på ikke mindst kontrollen med regering og embedsværk, mens det ser mere trist ud for partier, der står uden for diverse forlig. Til gengæld har det nationale styre stadig noget at skulle have sagt, i den forstand at den øgede regulering ikke er et produkt af øget EU-integration. For EU-kritiske partier kan det måske ses som positivt, selvom det omvendt fratager dem muligheden for legitimt at bruge bogen som skyts mod EU.

Forskningsrapporter og akademiske bøger lever som regel ikke op til det journalistiske aktualitetskriterium, men Når embedsmænd lovgiver blev alligevel på forbløffende vis en slags undtagelse fra denne regel. Der har været rejst en debat om bemyndigelser til regeringen under coronakrisen, hvilket ifølge forfatterne ellers ikke har været tilfældet i de forudgående 30 år. Bemyndigelserne under coronakrisen er typisk givet såkaldte solnedgangsklausuler, der medfører, at de udløber inden for et år. Men som en af forfatterne bag bogen, Jørgen Grønnegaard Christensen, har bemærket i Berlingske, så er der stadig al mulig grund til at fastholde fokus på bemyndigelserne. Ifølge ham har erfaringer vist, at magthavere kan kræve meget vidtgående tiltag forlænget, fordi man opbygger en argumentation om, at tiltagene alligevel ikke kan undværes. Derfor er det forhåbentlig heller ikke det sidste, vi har hørt til bemyndigelser i den offentlige debat, uanset set hvor tørt det må lyde isoleret set.

Peter Heyn Nielsen er cand.scient.pol., ph.d.-stipendiat, Roskilde Universitet